2021年1月1日起，湖北、浙江2省同时开始实行养老保险基金全省统收统支。截至记者发稿时，共有29个省级行政单位业已实现或出台了养老保险基金全省统筹的方案，为“十四五”期间实现全国统筹打下了基础。

养老保险省级统筹之于政府与参保人而言意义重大。中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文向21世纪经济报道记者表示：“省级统筹将有效提高养老保险制度的运行质量，缓解省内区域发展不平衡的状况，并减少省内财政的风险;同时还将提升养老保险制度的可及性和便利性，参保人在省内任意地方参保的效果是一样的，这就会促进畅通省内人口流动，有利于省内劳动力市场的形成和完善。”

21世纪经济报道记者通过整理各省人社厅发布的公开数据后发现，广东、辽宁、湖北三省根据省内各市工资水平差异，将省内划分为多片区制定不同费基;而广东、浙江、厦门等原先企业费率低于16%的地区，仍需过渡期来拔高筹资水准。

清华大学公共管理学院教授、就业与社会保障研究中心主任杨燕绥告诉21世纪经济报道记者：“高层次统筹，率先要统一制度。要统一地区之间养老保险的缴费基数、缴费率以及参保人待遇。”

根据国务院办公厅在2019年4月发布的《降低社会保险费率综合方案》(以下简称方案)，各省的养老保险缴费基数应圈定在上年度全口径城镇单位就业人员平均工资的60%至300%区间内，并将各省养老保险单位缴费费率统一调整至16%。

截至2020年，我国养老金水平已实现16连涨，但各地的定额调整及挂钩调整幅度仍不尽相同，在统筹待遇计发方面，仍未有相关制度出台。

实现基本养老保险全国统筹是《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出的目标之一，而省级统筹的全面落地已为这一目标迈出了第一步。

低层次统筹模式亟待改变

长期以来，我国诸多省份采取养老保险基金市级乃至县级统收统支的低层次统筹。郑秉文告诉21世纪经济报道记者，这一统筹模式在当时的时代背景下有一定积极性：“由于统筹层次低，支出端的层级也低，有利于扩大参保覆盖面。”

但随着参保覆盖面的逐渐扩大，低层次的统筹模式弊端尽显。中央财经大学保险学院教授、中国社会保障研究中心主任褚福灵向21世纪经济报道记者表示：“低层次统筹模式带来最大的问题就是养老保险的地区发展不平衡，养老负担畸轻畸重。发达地区年轻劳动力越来越多，养老负担越来越轻;包括老工业基地在内的欠发达地区年轻劳动力流失越来越严重，养老负担越来越重。”

郑秉文补充强调：“第一，养老基金收不抵支的地区需要财政介入，一定程度上加大了财政风险;第二，该制度为参保人在办理养老保险异地转移接续业务时设置了较大障碍，部分地区更是不愿意接纳流动而来的农民工群体、转业群体或高龄群体，这对于人口流动不利。所以说必须要建立高层次的统筹模式，扭转局面。”

养老保险省级统筹的目标确立已久。早在2007年1月，原劳动和社会保障部与财政部联合下发通知，首次提出了省级统筹“六统一”标准，即在基本养老保险制度、缴费政策、待遇政策、基金使用、基金预算和经办管理六方面实现全省统一。基于此标准，人社部宣布，在2009年底，全国 31 个省份和新疆生产建设兵团已实现养老保险省级统筹。但在郑秉文看来，“六统一”标准均未涉及到养老保险基金的省级统收统支，因此还不能称得上是真正意义上的统筹。

推进省级统筹的阻力在哪里?褚福灵告诉21世纪经济报道记者：“首先，有的地区有较多的养老基金结存，有的地区出现亏空;一旦实施高层次的统筹，就涉及到了基金的调剂调整，对养老金富余地区的既得利益造成影响。

其次，各地养老保险的制度未统一，具体体现在费基、费率、参保覆盖率以及参保人的待遇项目、待遇发放与待遇参数都有所不同。

第三，养老保险管理的必要权力较为分散。由于养老保险是一项社会事业，关系到参保人的切身利益，所以需要集中管理的体制。养老保险事业应当参照铁路、税务部门的垂直管理办法，令行禁止。信息管理系统的整合、统一、兼容颇为必要。”

据武汉科技大学金融证券研究所所长、教授董登新2020年12月3日刊载于《21世纪经济报道》上的《养老保险省级统筹年底“大考”》一文中统计，“在2016年底以前，已实现本省企业职工基本养老保险基金‘全省统收统支’的省份，共有8个，具体包括陕西、北京、上海、天津、重庆、西藏、青海、福建。”

2017年9月，人社部与财政部联合下发了《关于进一步完善企业职工基本养老保险省级统筹制度的通知》，其中明确了“全省统收统支”的要求。

自2017年以来，我国有21个省级行政单位先后出台了养老保险省级统筹的方案，其中广东早在2017年1月1日便宣布实现省级统筹。随着2020年12月15日浙江省发布养老保险新政，迄今为止，除新疆、内蒙古外，我国目前共有29个省级行政单位出台了养老保险全省统筹的方案。

3地划片区定费基降费率乃大势所趋

杨燕绥告诉21世纪经济报道记者：“养老保险全国统筹，率先要统一制度。而夯实费率基准是顶层设计的第一步。”

过往规定中通常以全省在岗职工平均工资作为养老保险缴费的基准，而国务院办公厅在2019年4月发布了《降低社会保险费率综合方案》(以下简称方案)，明确规定各省应以本省城镇非私营单位就业人员平均工资和城镇私营单位就业人员平均工资加权计算的全口径城镇单位就业人员平均工资，核定社保个人缴费基数上下限。

以广东省人社厅2019年7月发布的数据为例，2018年广东全省城镇非私营单位在岗职工月平均工资为7486元，而全省全口径从业人员月平均工资为6338元。可见此番调整显著降低了私营单位在岗职工的参保负担。

根据各省工作方案，当年个人养老保险缴费基数的上限通常为上一年全省全口径城镇单位就业人员平均工资的300%，而下限为60%。2020年受疫情影响，缴费基数的下限维持2019年水准(即2018年平均工资的60%)，个体工商户和灵活就业人员可以在60%至300%之间选择适当的缴费基数。

21世纪经济报道记者通过整理各省人社厅发布的公开数据后发现，广东、辽宁、湖北三省根据省内各市工资水平差异，将省内划分为多片区制定不同费基。

方案中还对养老保险单位缴费费率作出了调整规定，各省比例高于16%的，可降至16%;目前低于16%的，要研究提出过渡办法。至此，各省企业职工基本养老保险缴费费率便基本实行企业16%+个人8%的标准。

杨燕绥称，我国的企业缴费比例较高，其原因主要是为了解决拥有视同缴费年限职工的养老问题。但随着民营企业以及个体经济的崛起，过高的费率势必会影响营商环境以及参保率，所以降费率是大势所趋。

值得一提的是，广东、浙江、厦门等原先企业费率低于16%的地区并不会立刻做出调整。其中广东规定，单位缴费比例为13%的城市，2020年底前将单位缴费比例调整为14%。

浙江规定，从2022年1月1日起，将单位缴费比例调整为16%。

厦门规定，2021年1月1日至12月31日，单位缴费费率继续按现行的12%执行。

杨燕绥向21世纪经济报道记者表示：“若能夯实费基，16%的缴费标准足以应对养老金发放问题。如果能将视同缴费的责任交由国家来承担，那企业费率还能往12%的方向来降。”

针对“十四五”期间养老保险全国统筹的工作方向，杨燕绥认为：“要按中央规定落实省级养老金的统收统支，建立养老金统一标准信息平台，搭建好养老金公共服务体系，明确中央、省级、地市三级政府的职责，并实现制度一体化。”

褚福灵则强调：“要在参保人员待遇计发方面，进一步出台相关统筹制度，做到基本和补充结合、公平和效率兼顾，使人人享有适度的养老保险。”

关键词： 养老保险，基金市级